湾区 大湾区

日前，《广州市国土空间总体规划(2018-2035年)》草案在广州市规划与自然资源局官网进行公示。该文件提及，将加快广佛同城化，推动广佛“1+4”融合发展区建设。具体而言，就是以广州南站为核心的广佛融合先导区，以及花都+三水、白云+里水、荔湾+桂城、南沙+大良容桂4个融合试验区。

值得一提的是，荔湾此前曾有2个分别与南海大沥、桂城对接的城市设计专题规划。如今只明确“荔湾+桂城”融合试验区，“荔湾+大沥”因何掉队？

“广佛同城”走过十年，2019年又被称为“广佛同城”下一个十年的元年。在此时间节点上，广州提出新的空间规划，意味着什么？华南城市研究会会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚分析认为，对比“荔湾+大沥”，“荔湾+桂城”在广佛互联互通上更为便捷。“广佛交界地方很多，为何单列出广州南站为广佛融合先导区的核心，重点就在于交通。”胡刚说。

现状

合作潜力巨大，广佛去年G D P逾3 .27万亿

早在2000年，广州提出“东进、西联、南拓、北优、中调”发展战略，其中“西联”佛山战略，为后续提出“广佛同城”打下基础。此后，围绕“广佛区域合作”，广佛两市围绕交通、产业开展了一系列交流、规划。

直至2008年，国务院出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》正式提出“广佛同城”，才将广佛同城化提升到国家战略层面。2009年，广佛两市签署《广佛同城化建设合作框架协议》，标志着广佛同城化建设正式启动。

就在广佛两市签署《广佛同城化建设合作框架协议》的一个月以后，中共广东省委、广东省人民政府也出台了关于贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008- 2020年)》(下称《规划纲要》)的决定，进一步明确了贯彻实施《规划纲要》的总体目标、基本原则和具体措施。在《决定》中，中共广东省委、广东省人民政府明确提出“十年大跨越”目标，即到2020年，珠江三角洲地区生产总值比2007年增长约2倍，达到72500亿元。

数据显示，2018年广州实现地区生产总值22859.35亿元，佛山实现地区生产总值9935.88亿元，广佛两市合共32795 .23亿元———2020年尚未到，广佛两市地区生产总值几近完成全省目标一半，足见广佛两市合力潜力之巨。

在过去十年“广佛同城”的历程里，两地在基础设施对接、产业发展规划甚至区域环境联防协作上动作颇多———广州、佛山两市水务、环保部门共同参与的广佛跨界河涌治理，更是区域协作联动推进社会治理的经典案例。

2019年开春以后，《粤港澳大湾区发展规划纲要》(下称《纲要》)正式公布。《纲要》再提“广佛”：“要发挥香港-深圳、广州-佛山、澳门-珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设，提升整体实力和全球影响力，引领粤港澳大湾区深度参与国际合作。”

在2019年这一“广佛同城”下一个十年关键节点上，《纲要》开启了对“广佛同城”意义新一轮的思考。

广州市规划和自然资源局率先有所动作。今年6月13日，《广州市国土空间总体规划(2018- 2035年)》草案(下称《草案》)公示。《草案》延续了《纲要》中对广佛同城化概念的表述，并进一步作出细化：创新性提出了建设广佛“1+ 4融合试验区”的具体实施路径；除此之外更将广佛同城化和广清一体化结合，提出推动发展广佛肇清云韶经济圈。

探因

大沥因何“掉队”？“广佛同城”关键或在交通互联

回归“广佛同城”，对比此前公布的规划，不难发现大沥“掉队”了。

2015年，南海区与荔湾区签署《广佛同城化合作示范区框架协议》，提出南海与荔湾将探索在五眼桥———滘口片区打造“广佛同城化综合开发治理试验片区”，以及“三山-东沙粤港澳高端服务产业合作区”。前者重在探索两地交界的综合开发治理，后者侧重产业的对接与互补。

同年，广佛两市国土及城乡规划主管部门召开了座谈会。会议初步确定了广佛同城化合作示范区统一进行规划编制的范围，并明确由广州市国土资源和规划委员会牵头组织编制广州市荔湾区五眼桥片区与佛山市南海区大沥滘口片区的“广佛新城”城市设计专题规划；由佛山市国土资源和城乡规划局牵头组织编制佛山市南海区桂城三山片区—广州市荔湾区东沙片区“粤港澳高端服务产业合作区”的城市设计专题规划。

曾经被寄予“广佛新城”厚望的“荔湾+大沥”却并未如期出现在《广州市国土空间总体规划(2018-2035年)》草案中。

从上空俯瞰广佛交界，广佛路、水口水道、西环高速、珠江大桥围合总面积达80 .7公顷的区域，即是“广佛新城”的启动区域。南都记者走访发现，大片低矮的旧厂房，拥挤的交通……这里和4年前提出规划时几无变化。

位于“广佛新城”区域内的大沥镇黄岐罗村，以批发售卖皮革闻名，村中分布着数个皮革专业市场。来自东莞的李树宏(化名)在其中某皮革专业市场租有一个铺位，月租2000元，50多平方米的商铺里密集堆着各式皮革。李树宏表示，自己听说过“广佛新城”的规划。“我还以为我们这里要拆迁改建了呢。”李树宏回忆道，2016年，他甚至已经找好了同位于大沥的另一处皮革专业市场的铺位，随时准备搬走。

根据相关规划，该片区将由新成立的开发公司统一负责征地拆迁以及项目招商等工作。李树宏表示从来没听说过有什么公司前来对接，他上月才刚刚跟专业市场签约续租。“可能是规划没谈拢吧，反正这几年这里也没怎么变化。”李树宏说。

“荔湾+南海”过去的概念二剩其一，桂城、大沥彼此直线距离仅相隔10多公里，通过对比桂城、大沥，或可得出大沥“掉队”的原因。

大沥镇2019年政府工作报告正文中，多处提及与广州的对接，集中为藉由广佛道路贯通以对接广州；相比之下，桂城街道的轨道交通优势则更为明显：广佛两市互联互通的17条地铁线路里，有多条线路直接以桂城为出口直通广州，去年底实现全线开通的广佛线更是贯穿了桂城的千灯湖片区。

对此，结合广佛“1+ 4”融合发展区，华南城市研究会会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚分析认为，“广佛同城”下一个十年的发展关键，或在于交通对接。“广佛两地交界的地方很多，但广州南站只有一个。广州南站既有高铁也有地铁，便利的交通拉近了城市的空间距离，各种经济要素吸引集聚而来，这就是广州南站的战略意义。也是广州南站之所以成为广佛融合先导区的核心区的重要原因。”胡刚说。

“广佛同城”若想从更高层面推动区域发展一体化，需从构建交通一体化着手，其基础在于交通基础设施的互联互通。对比大沥与桂城，胡刚分析认为，桂城区位因素相对更佳。“桂城靠近广州南站，发展潜力更大。同时大沥跟荔湾交界的片区属于老城区，城市发展的空间压力较大。”

“随着‘1+4’的提出，未来‘广佛同城’进入发展新阶段，我认为关键在于交通基础设施。”中山大学城市化研究院院长李郇同样指出了交通之于“广佛同城”的重要性。“要把两个地方真正连接起来，边界地方的基础设施十分重要。不只现有轨道交通，还有道路系统和城市慢行系统，把这些都做好了，经济发展要素才能快速流通。”

探索

深圳东拓打造深汕特别合作区“飞地”

就在广佛联手推进同城化合作之时，广东另一经济核心深圳，也在谋求对外发展的盟友。2008年，深圳在汕尾鹅埠镇建立起深圳(汕尾)产业转移园，深圳东拓势头初露。2011年，深圳(汕尾)产业转移园扩容升级为深汕特别合作区。

深汕特别合作区由深圳和汕尾两市共管共建，根据相关规划，前者主导产业经济建设，后者负责征地拆迁等。但事实上，在这一片距离深圳市中心约100公里、总面积468 .3平方公里的“飞地”上，深圳却并无太多建树。归根结底，在于未能突破体制机制，以及在利益分配上未能达成一致。

举例说，原本负责土地资源以及资产统一管理的汕尾，在2010年审议通过了一份《深圳(汕尾)产业转移工业园利益分配暂行办法》(下称《办法》)。根据《办法》，汕尾市政府对工业园区内所产生的有关税收等利益收入，按照“谁引进，谁收益”和确保各县(市、区)在工业园内所办企业既得利益的原则，规范利益分配关系。

具体至税收征管，《办法》指出，除海丰县以外的其他县(市、区)引进的企业(项目)视同该县(市、区)所属企业(项目)，所产生的税收收入(包括基建项目等建筑业、劳务所产生的税收)由该县(市、区)国、地税部门征管，有关税收收入地方库部分按规定的分成比例分别缴库；市级和海丰县引进的企业(项目)以及工业园区前期工程产生的税收收入由海丰县国、地税部门征管，有关税收收入地方库部分按规定的分成比例分别缴库。

深汕两市共管的分工协作模式，事实上反而导致了深汕两市相互掣肘的局面。原深圳市政府副秘书长、深汕特别合作区管委会主任的产耀东后来对此曾评论道：“在这个阶段，谁是董事长，谁是总经理，没有分出来。”

2017年9月21日，中共广东省委、广东省人民政府批复《深汕特别合作区体制机制调整方案》，将合作区党工委、管委会调整为深圳市委市政府派出机构。2018年12月16日上午，深汕特别合作区正式揭牌，升级成为深圳第“10+ 1”区。自此，深汕特别合作区由深圳全面接管。

深圳迅速在此打上名为“深圳”的烙印：区内居民一次性全部转成深圳户籍，推动居民身份证、户口本等更换工作。除此之外，比照深圳城市发展规划标准，制定深汕特别合作区城市总体发展规划，以及完善教育、医疗、公共服务等城市配套……

思考

“广佛同城”能否借鉴深汕模式？

深汕模式，对地理位置相近、同是广府文化发源地以及兴盛地的广州、佛山两市而言，具备可复制性吗？

起码在民间，关于“佛山并入广州”的讨论，自有“广佛同城”概念以来，从未停止过。

而事实是，广佛两市政府也从未在官方渠道提及过“合并”，过去“广佛同城”的十年，更多是借由两地之间不断提升互联互通水平，随着广佛城际交通的发达，而频繁在城市治理、产业协作等领域相互取长补短的过程。

以荔湾区和南海区为例，在2014年以“市民之窗”自助服务终端为突破口，率先尝试广佛通办，开创了国内跨市政务服务通办先河。如今南海区政务服务数据管理局副局长高向伟以“效率至上”形容推进两地政务通办的协调模式。

最早是南海区主动对接荔湾区，讨论政务通办的可能性，并得到了荔湾区的肯定。进入实际操作环节，两地的行政藩篱就表现出来了。“以办理单个事项为例，可能在佛山需要3份材料办理4天，在广州则需要4份材料办理3天。从材料、审批程序到时间，都存在着较大的差异。”高向伟说。

两区政府的尝试十分大胆：遇到两区政府在处理同一事项上存在不同做法的情况，没有选择采取融合了两地政府审批模式的“过渡”方式，而是直接以效率排头，谁的审批程序更简洁、更迅速，就采取谁的模式“南海跟荔湾之间实现政务通办的推进过程，不单单是区域融合的表现，更带动了整个行政系统的改革。对于两区政府来说，这是一个相互学习、相互促进的过程。”高向伟说。

佛山更常以“老大哥”来称呼广州。如在今年举行的佛山市第十五届人民代表大会第四次会议上，佛山市委书记、市人大常委会主任鲁毅参加南海区代表团讨论时就表示，南海的发展离不开广州“老大哥”的辐射带动作用。

对于广州而言，佛山也是一个可以学习、借鉴的对象。以广佛跨界河涌治理为例，广佛交界上的不少黑臭水体，是雨污管道合流、遇上降雨污水直排河涌所致。在与广州一河之隔的大沥镇碧华村，动员村居、社区两级干部以及各经济社，开展“雨污分流”工作，已初见成效。据大沥镇基层工作人员透露，广州相关政府部门得知碧华村实施雨污分流试点，也准备来参观学习。